Byrådet har lagt fram sin melding om «Prinsipper for bruk av konkurranse i Bergen kommune». Meldingen er full av prinsipper, men er rimelig prinsippløs i sin tilnærming.
Om man skal vedta prinsipper for et område er naturlig å undersøke den virkeligheten prinsippene skal virke i. Skal man vedta en ny paragraf i straffeloven gjennomfører man en utredning der man undersøker det problemet straffebestemmelsen skal virke i forhold til. Man undersøker problemets omfang, hvilke virkninger problemet har på samfunnet som helhet og ikke minst hvordan den foreslåtte straffebestemmelsen vil virke. Dette er en grunnleggende tradisjon i norsk forvaltning. Riktignok følger ikke alle offentlige beslutninger dette kravet mønstermessig — sykehusreformen i 2001 er et eksempel — men i store trekk er dette en fornuftig og viktig prinsipp i Norge.
Byrådets prinsippmelding inneholder ingen empiri. Den er full av setninger som «byrådet mener… » og «byrådet legger til grunn at … », men den fjorten sider lange meldingen inneholder ingen henvisninger til forskning som viser at konkurranseutsetting og privatisering fører til lavere kostnader eller bedre tilbud. Hensyntatt at denne typen konkurranseutsetting har foregått i lang tid i norske kommuner er det merkelig at byrådet ikke klarer å hoste opp noen form for kvantitativ eller kvalitativ forskning for å understøtte det politiske budskapet i meldingen. Kanskje sier forskningen noe annet enn det byrådet vil?
Verre er det at byrådet ikke har tatt seg tid til å gjennomgå de mange privatiserings- og konkurranseutsettingseksperimentene i Bergen kommune de siste ti årene. Bydrift-skandalen er et godt eksempel. Privatiseringen av Bydrift Bergen førte hverken til lavere pris (kommunen tapte mellom 30 og 40 millioner på fadesen) eller bedre tjenester. Også innen vann og avløp har byrådet forsøkt å skape interne markeder der Vann- og avløpsetaten skal bestille og kjøpe vedlikehold av en annen kommunal etat, Bergen Vann KF. Byrådet har aldri klart å fortelle hvorfor dette er viktig, de har aldri lagt fram en evaluering som viser at vann- og avløpsforvaltningen er blitt mer effektiv eller på andre måter blitt bedre. Heller ikke den omfattende omleggingen av Bergen kommune til bestiller/utfører-modellen blir kommentert. Dette er oppsiktsvekkende svakt og dårlig, så svakt at bystyret bør sende saken tilbake til finansbyråd Harald Victor Hove med klar beskjed om å ta en gjennomgang av de konkurranseeksperimentene kommunen allerede har gjennomført.
En eksepsjonelt dårlig idé
Byrådet har allerede fått oppmerksomhet for sitt forslag om å leie og ikke eie skolebygg. Blant de merkelige argumentene finanbyråd Hove anfører for dette finnes blant annet at «private i større grad ser ut til å håndtere vedlikehold bedre». En svært interessant uttalelse fra mannen som er ansvarlig for nettopp at kommunens vedlikehold ikke er tilstrekkelig. (Generelt er dette et merkverdig trekk ved høyresidens argumentasjon om konkurranseutsetting og anbud: Fordi offentlig sektor (som vi er politisk ansvarlig for) er så dårlig må vi trekke inn private. At dette argumentet innebærer både en ansvarsfraskrivelse og en falitterklæring over egen styringsdyktighet ser de ikke ut til å forstå.)
Om vi ser nærmere på forslaget om å leie kommunale bygg finner vi at forslaget beviselig vil gjøre det dyrere for kommunen. Det skjer uavhengig av om prosjektet organiseres som et OPS-prosjekt eller som en vanlig langsiktig leiekontrakt.
La oss si at kommune X skal bygge Nye sentrum skole. Bygget koster 100 millioner kroner. Kommune X kan enten føre opp bygget i egen regi eller inngå en langsiktig leiekontrakt med et privat eiendomsselskap. Det interessante for kommunen i begge eksempler er den totale kostnaden ved bygget.
Vi antar at bygget i begge tilfeller er 100 prosent lånefinansiert, selv om både den private utbyggeren og kommunen i begge tilfeller vil ha en viss egenkapital/driftsfinansiering av bygget. Vi setter lånets løpetid til 20 år og at lånet avdras lineært (serielån) ved årlige avdrag.
Alt annet likt vil det da være to parametre som avgjør hvilken utbyggingsform som er billigst: Prosjektets lånerente og utbyggers profitt.
«The Norwegian LRG system is among the strongest in the world.»
Standard & Poors, kredittanalyse av Oslo kommune, juni 2009.
I kredittmarkedet anses stater, og i særdeleshet den norske staten, for å være fri fra kredittrisiko. En utlåner vil derfor ikke legge et kredittpåslag (en margin som gjenspeiler risikoen for at utstederen skal gå konkurs). Kursen på statsobligasjoner og statskassevekser vil derfor (i teorien) utelukkende reflektere markedets fremtidige renteforventninger.
Fordi norske kommuner for alle praktiske formål er en del av den norske staten nyter kommunene godt av den norske statens eksepsjonelt gode kredittverdighet. Oslo kommune utstedte i november 2009 et obligasjonslån med seks års løpetid med en fast rente på 4,45 prosent. Bergen kommune har utestående sertifikatlån (kortsiktige lån) med en rente på 1,85 prosent. Norske kommuner kan sannsynligvis låne kortsiktige penger, sette pengene på høyrentekonto og leve godt på marginen.
Å fastslå hvor stor avstanden (spreaden) mellom lån til kommuner og lån til eiendomsselskap er, er vanskelig. Under kredittboblen på begynnelsen av dette århundret var alle kredittmarginer svært lave. Det var i denne perioden OPS-prosjektet Persbråten videregående skole ble igangsatt med en kredittmargin på 0,77 prosentpoeng (77 basispunkter). Trolig vil marginen i dag være høyere, kanskje rundt 100-150 basispunkter.
Om vi setter den kommunale lånerenten til 5 prosent og den private til 6 prosent (5 prosent + margin) utgjør det en stor forskjell. Over 20 år vil rentekostnaden for det kommunale lånet være vel 60 millioner. Det private lånet vil til sammenligning 75 millioner kroner, en differanse på 750.000 kroner årlig.
I tillegg vil utbyggeren selvsagt ha avkastning (profitt) på den kapitalen han har skutt inn i prosjektet. Hvor stor denne marginen blir er avhengig av egenkapitalandelen i prosjektet (hvor høyt giret eiendomsprosjektet er). Uansett vil marginen måtte være høyere enn 4-5 prosent (ti års statsobligasjonsrente), ellers vil ikke investeringen, sett fra en privat utbyggers side, gi noen mening. (Om avkastningen fra prosjektet er lavere enn ti års statsrente (som er risikofri) gir den ingen mening å investere når man kan oppnå høyere avkastning ved å plassere kapitalen i statspapirer.)
En falitt
I de få statlige OPS-prosjektene som er utført er svaret så langt at byggekostnaden er lik, men at finansieringen er dyrere. Det eneste argumentet for OPS i statlig regi er at man slipper å forholde seg til de årlige bevilgningene over statsbudsjettet (et «problem» som kan løses ved å følge opp det man har lovet i nasjonal transportplan, alternativt innføre en form for prosjektfinansiering). Dette argumentet er ikke gyldig i kommunesektoren. Norske kommuner budsjetterer ikke etter kontantprinsippet og finansierer utbygginger med lån. Igangsatte byggeprosjekter er derfor ikke betinget av årlige budsjettvedtak, men gjennomføres straks bystyret har vedtatt at prosjektet skal realiseres.
I «evalueringsrapporten» om de to OPS-prosjektene Persbråten VGS og Høybråten skole i Oslo ble OPS-prosjektet valgt fordi den private prosjektkostnaden var nesten 60 millioner kroner under enn en tilsvarende kommunal utbygging. Både Undervisningsbygg KF og de private utbyggerne forholdt seg til samme konkurransegrunnlag. Svaret på differansen finner man om man blar litt bak i rapporten:
Undervisningsbygg KFs opprinnelige kalkyle for prosjektet Persbråten VGS lå under vinnertilbudet fra SG Finans AS (260 mill mot 262 mill). Undervisningsbygg regnet deretter inn en usikkerhetsmargin på 30 prosent (!) slik at kalkylen endte på 320 millioner kroner. Enda merkeligere blir saken når SG Finans' tilbud inkluderer kjøp av to eiendommer fra kommunen, mens kommunens egen kalkule naturlig nok ikke gjør det. Uten å ha tilgang til alle dokumentene i saken er det vanskelig å komme til bunns i dette, men regnestykkene virker så merkelige at man ikke kan avvise regnejuks og kokelimonke i kommunens beregning.
I kommunene er konklusjonen da at privat utbygging alltid vil være dyrere enn tilsvarende kommunal utbygging, gitt at byggekostnaden er lik. Om byggekostnaden ikke er lik (private er billigere) bør jo kommunen — som en svært stor utbygger av alt fra sykehjem, barnehager, veier og skoler — gå i seg selv og få svar på hvorfor kommunale byggeprosjekter er dyrere enn private. Som ansvarlig finansbyråd burde jo Harald Victor Hove være interessert i svaret på det spørsmålet.
